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论民事检察监督方向的转变
发布时间:  2015-04-30

民事行政检察专业委员会第四届年会

论民事检察监督方向的转变

黄晓斌 张加军*

内容摘要:2012年民诉法的修改,带来了检察机关对裁判结果监督的日渐式微以及监督效果的愈发无效益。产生这一问题的根源在于立法理念上的偏差,主要表现在权力监督与私权救济的错位以及结果监督与对人监督的倒置两个方面。解决这一问题的根本出路在于确立检察机关以审判人员违法行为监督为出发点和落脚点的民事检察监督新机制,并分近期和长远两个阶段予以实现“法律的成长”。

关键词:监督方向 违法行为 转变

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“要加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。本文拟以这一司改精神为指引,探求检察机关对民事诉讼法律监督的强化、完善之道。

一、现行民事检察监督存在的主要问题及原因

(一)2012年民事诉讼法修改后民事检察监督所存在的主要问题

1、对裁判结果的监督日渐式微,检察院成了名副其实的“第二信访局”。对裁判结果的“监督”,一直都是检察机关的中心工作。民事诉讼法对此也作了较为详细的规定。但囿于民诉法第209条对进入检察视野案件的“过滤”、调解书损害“国家利益、社会公共利益”的从严把握[1],以及《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》对一审案件的严格控制[2],检察机关传统的对裁判结果的“监督”日益萎缩,息访息诉成了“法律监督机关”的主业,检察院成了名副其实的“第二信访局”[3]。以湖南省为例, “20131月至20145月,全省检察机关共接受民事案件监督申请3313件,正式受理1000件,受理比率为30.2%。共办结民事生效裁判监督案件925件,其中提出抗诉和再审检察建议146件,占15.7%;作不支持监督申请513件,占55.5%;终止审查87件,占9.5%。人民法院再审审结民事抗诉案件137件,再审后改变原裁判91件,原裁判改变率66.4% 。”[4]而与之形成鲜明对比的是,仅2014年,“全省法院民事案件18.34万件,同比上升11.15%,商事案件6.36万件,同比上升23.67%”。由此可见,检察机关对裁判结果的监督与法院审判的数量是成反比的,且因其监督数量如此之少,其社会影响和效果可以忽略不计。而纵观全国,这一情况也好不到哪里。据高检院统计,“2013年,全国检察机关针对人民法院生效民事裁判提出抗诉5727件,同比下降44.1%,提出再审检察建议9186件,同比下降22.8%2014110月,提出抗诉2690件,同比下降39.8%,提出再审检察建议3051件,同比下降47%。” “检察机关对生效裁判监督案件数量总体呈下降趋势,且降幅较为明显” [5]。而对于息访息诉压力的感受之深,莫过于深处一线的办案人员了。由于涌入检察机关的绝大部分案件得不到支持,而这部分人大都性格偏执、执拗,检察机关息访息诉压力空前,化解矛盾维护稳定的难度加大,执法办案风险日益加剧。说检察机关陷入息访息诉的“汪洋大海之中”,一点也不为过[6]

2、监督效果的无效益性,正越来越影响到这项制度的正当性基础。法院对监督具有天然的排斥。[7]由于民事检察监督权实质上是程序启动权和建议启动权,最后改与不改,还是法院说了算。上文给出的湖南省66.4%原裁判改变率应是全国的基本面。本文认为,与当事人向法院申请再审相比,监督效果的无效率性,正越来越影响到这项制度的正当性基础。从时间上看,抗诉不及向法院申请再审。一个比较正常的抗诉案子从受理到法院作出裁判,一般需要10个月[8],这还不考虑法院延期以及检察机关中止审查的情况[9]。而向法院申请再审,则少了一级检察机关至少3个月的审查时间。时间上的延宕,如果不能用监督效果来弥补的话,带来的后果则是“程序空转”以及“腐败链条的延伸”,无疑最终也损害了司法公信力。[10]

上述问题,足以让我们反思,当曾经的“中心”工作已成为 “夕阳”产业且不再具有“正当社会性基础”的时候,我们的民事检察制度到底应走向何方?[11]“第二信访局”现实,是否又与“法律监督机关”的宪法定位相匹配?现行的民事检察监督制度问题到底出在哪里,是一个值得深入思考的问题。

(二)问题的根源

1、权力监督与私权救济之错位

根据笔者的观察,无论在理论界还是司法实务界,将民事检察监督的性质定位于“对公权力的监督”[12]应该说获得了比较一致的意见。可经验告诉我们,一项制度的应然定位与其实际运行有时并不统一。本文认为,随着民事诉讼法历经2007年、2012年两次大的修改,民事检察监督已经偏离了其原有“轨道”,而向私权救济越走越近。

2007年民事诉讼法修改的动因是申诉难和执行难,为此立法就再审制度从再审理由的具体化、程序化,到再审审查的法定化、程序化作了大幅度的调整,审查的期限进一步明确,当事人拥有了参与审查程序的机会,而且再审审查的结果也必须使用法定的形式。因此,2007年民诉法解决申诉难问题的基本思路是当事人申请再审权的诉权化努力。而2012年民事诉讼法的修改,却为当事人的再审诉权提供了法定的救济途径。2012年《民事诉讼法》将法院执行行为纳入检察监督范围,主要目的也是为了解决执行难、执行乱,检察机关对于执行活动的监督实践中也是举步维艰,效果不大。深入民事抗诉程序的具体运作,可以发现民事抗诉“权利救济”之价值越发清晰,而检察权对审判权的监督制约越来越弱。首先,抗诉程序的启动和终结,由当事人决定[13],且检察机关在审查过程中可以组织当事人和解或者调解,看不到“权力监督”的影子;其次,抗诉事由的当事人化彰显了民事抗诉“权利救济”之价值定位。因为,“如果民事抗诉目的是权利救济,那么在理论上法院裁判所有可能损害当事人实体权利的情况,均可作为检察机关提起民事抗诉的理由。并且,其理由应当与当事人向法院申请再审的事由一致,因为既然民事抗诉制度与当事人申请再审制度目的都是为当事人提供权利救济,那么就没有必要再对这两者进行区分”。[14]再次,检察机关对当事人诉求,进行形式审查后进入实质审查,引发再审的过程来看,契合了德国再审程序的“三阶构”。在德国再审程序分为三个阶段,一是依职权审查再审之诉合法性具备与否的阶段,如果再审之诉不具有合法性,则以再审不合法驳回。二是合法性被确认以后就再审事由是否具备进行辩论的阶段,如果经审查不存在再审理由,则以诉无理由驳回。在再审事由存在时进行第三个阶段,即对主诉进行审理阶段[15],因此,检察机关针对当事人诉求,进行形式审查后进入实质审查,进而引发法院再审,是与德国再审程序“三阶构”相契合的,所不同的是将对再审事由存否的审查工作移至抗诉阶段。而民事诉讼法设置再审程序的目的是为当事人提供最后的诉讼救济机会,本质上是一种私权救济。[16]

综上,民事检察监督“权利救济”之目的显露无疑,已经脱离了“权力监督权力”的本来定位[17]而实际上,“权利救济是审判的直接职能,它只是民事检察监督的间接功能”[18]。检察机关的现状是“种了别人的田,而荒了自家的地”,且“别人”还不领情。

2、结果监督与对人监督的倒置

跳出理论的诸多迷雾,一切都回归原点。如果说检察权对审判权的监督是必要的话,那么,我们监督的对象到底是什么,是首先必须厘清的一个问题。检察监督的对象是执法者的不法行为,还是裁判结果本身?这似乎是一个不是问题的问题。可实践中,就犯了这样的常识性错误。“一粒老鼠屎,坏了一锅粥”,现在的检察监督好像就是,作为监督者的检察机关不去抓那只“任性”的老鼠,却抓住 “老鼠屎”不放!如此的“监督”,不软弱无力才咄咄怪事!

二、坚守还是改变:审判人员违法行为监督新机制之提出

“法律律令乃是从其对社会利益的保障中获致其终极权威性的,即使法律律令的直接权威源出于按政治方式组织起来的社会。”[19] 对于我国民事诉讼检察监督制度而言,其实质的出路在于如何应对社会法律诉求。 “当前,检察权之所以能够获得对民事诉讼监督的权力,其最坚实的理由就在于司法低效益、司法不公和司法腐败问题”。[20]因此,民事检察监督制度的着眼点在于如何“维护和促进司法公正”[21]。上文述及,由于理念的偏差、制度设计的错位,现行的民事检察制度已经“失灵”,它已经无力承担“维护和促进司法公正”这一重任。基于此,对于现行的民事检察制度唯有革新,别无它途。本文认为,检察机关将监督对象从裁判结果的“监督”转移到审判人员违法行为的检控上来,是解决问题的根本出路。[22]

所谓审判人员违法行为监督,是指检察机关以审判人员的违法行为为唯一监督对象,通过立法赋予检察机关对违法审判人员的检控权,并在省级建立独立的司法人员惩戒委员会专司审理、认定、惩戒。该制度的设立,除了上述理由之外,站在更为宏观的高度来把握,我们发现将对裁判结果的“监督”转移到法官违法行为监督上来,不仅符合司法规律,也顺应了世界立法的潮流。纵观世界各国,在民事诉讼中,俄罗斯检察机关对当事人之间争议所作生效裁判的抗诉制度已经废除,[23] 在大陆法系和英美法系国家,更找不到与我国现行检察监督制度类似的制度设置。 “法官审判权的行使,由于其关乎名誉财产、自由乃至生命等最基本的人权,关系着社会稳定和国家发展,其辐射出的威力巨大,是很容易滋生权力腐败的地方。”[24]那么,西方国家又是如何监督和制约法官的呢?这一目的是通过法官惩戒制度来实现的。所谓法官惩戒制度,是指法定的专门机构经过一定的程序对法官的违法或者犯罪行为进行追究,予以惩处的制度。尽管我国目前也有自己的法官惩戒制度,但实践中,这一制度基本虚置,亟需予以改革和完善。[25]本文认为,在我国检察机关已经具有对法官犯罪行为进行侦查和起诉的权力这一背景之下,赋予检察机关对法官一般违法违纪行为的检控权,符合侦查的规律,它实质上只涉及到检察机关内部部门的整合与调整。同时,将检察监督的重心转移到审判人员违法行为监督上来,也解决了目前案件办理的“倒三角”状况,真正发挥基层检察的基础作用,民事检察从此也不再“边缘化”了。[26]

三、可能的改进措施

也许我们还需要足够的耐心,以等待“法律的成长”。

(一)近期的补救方案

所谓补救方案,是指在现有的法律规定制度设计层面上,检察机关通过理顺与其他有关机关的关系以及工作机制的转型,将着力点转移到对审判人员的违法行为监督上来。具体包括:

1、唤醒“沉睡”的条款。其实,早在2010726颁布实施的 “两高三部”《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》,对此就已经作了一些规定。该《若干规定》规定,对于审判人员“不依法履行职务,损害当事人合法权利,影响公正司法的诉讼违法行为和职务犯罪行为”检察机关应当“调查核实”。并在其第十条第一款()项规定,“对于确有渎职违法行为,但是尚未构成犯罪的,应当依法向被调查人所在机关发出纠正违法通知书,并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理。对于确有严重违反法律的渎职行为,虽未构成犯罪,但被调查人继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动的公正性,且有关机关未更换办案人的,应当建议更换办案人”。只是在实践中,由于多方面的原因,这一规定执行的不是很好。检察机关应以此为基础,敢于“亮剑”,同一切违法违纪行为进行坚决的斗争。

2、检察机关内部部门的整合与调整。建议将此部分的职能划入职务犯罪侦查局,现在的一部分民行检察工作人员并入职务犯罪侦查局。因为,从侦查的角度来看,一般违法行为的调查与诸如“枉法裁判”等职务犯罪的侦查很难区分开来。

3、抗诉和对人监督的“双管齐下”。将现行当事人不服“判决、裁定”、审判程序违法、执行活动的监督申请,统一作为发现法官违法审判、执行的线索来源之一,重点审查各级法院审判过程中有无违法行为。坚持对“事”监督和对“人”监督相结合,并以查办审判人员违法行为为导向,对不符合抗诉或再审检察建议条件的案件,不能简单的作出不支持监督申请决定,还需审查法官有无违法行为。对于同时符合对“事”监督和对“人”监督的案件,检察机关要敢于监督,不能一抗了之。

(二)长远规划

近期方案实乃对现实的妥协,不具有彻底性。我国现行的法官惩戒制度的种种弊端,学者多有论及,不再赘述。本文认为,检察机关对审判人员违法行为的监督最为彻底的监督,应是通过废除抗诉制度,违法惩戒事由的法定、独立的司法惩戒委员会之设立、适度司法化的惩戒程序等方面予以实现,最好的办法是通过制定统一的“人民检察院法律监督法”予以明确。但是,无论如何,在“让审理者裁判,让裁判者负责”这一司法改革的背景下,法官的惩戒制度之改革不应也不会缺席,而其与检察监督之关联值得法学界和实务部门引起高度关注。

结语

 “上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”。检察机关对裁判结果的监督,已经脱离了检察权的范畴,它本质已经不属于“权力监督”的范畴。民事诉讼法修改后的现实已经无情的表明,对裁判结果的纠正、对当事人私权的救济,法院系统完全可以通过自身的完善、革新予以解决。检察机关介入其中是没有效益也是没有必要的。检察机关应回到对审判人员违法行为监督这一正确的道路上来,最终通过立法设立独立的司法人员惩戒委员会予以审理、惩戒,以切实举措回应人民群众“强化法律监督维护公平正义”的要求和期待。

 



* 黄晓斌,男,湖南湘潭人,湖南省365bet投注网_365bet体育在线直播_365bet正往法律政策研究室主任,联系方式:13607325820

张加军,男,湖南汉寿人,湖南省365bet投注网_365bet体育在线直播_365bet正往民行科检察员,民商法硕士。联系方式:13973210799

[1] 参见奚晓明主编,最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编着:《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》,人民法院出版社2012年版,第490页。他们认为,“损害国家利益、社会公共利益指的是影响宏观利益的情形,不能做狭隘的理解。有的人将违反了国家的法律理解为是损害了国家利益、社会公共利益,是不妥当的。”

[2] 详见《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第三十二条。

[3] 民事诉讼法修改后,20148月湖南省人大常委会组织有关人员来我院调研。座谈会上,某人大常委会领导如此评价修改后民诉法检察院的处境。此言甚善!

[4] 湖南省民事行政检察处 控告检察处:《关于民诉法第209条实施情况的报告》,湖南省人民检察院民事行政检察处编《湖南民事行政检察工作情况》2014年第5期(总第48期)。

[5] 数据来源于高检院办公厅通报《姜建初副检察长在全国检察机关民事行政检察工作座谈会上的讲话(20141117)》,高检院内网。

[6] 当然这主要指的是市(州)级以上检察机关。

[7] 仅举一例。如笔者所在的某基层检察院对法院发送“执行监督”的检察建议,法院就直接书面回复“以后不要再发了”!监督者要看被监督者的脸色来行使所谓的“监督权”,违反了 “任何人不能做自己的法官”这一最基本的自然正义原则,其制度设置的合理性着实令人怀疑。

[8] 其具体计算公式是:下级检察院3个月+上级检察院审查3个月+法院裁定再审1个月+法院审理3个月。

[9] 实践中,检察机关规避3个月办案期限的方法。

[10] 2012年民诉法修改后,越来越多的人重新开始主张废弃现行的抗诉制度。参见邵世星:《民事审判监督程序的定位与结构设计》,《国家检察官学院学报》2014年第2期;刘 澍:《司法生态:我国民事诉讼检察监督制度架构的逻辑取向——基于法律社会学的深描》,民诉法研究会2012年年会论文,中国民事程序法律网:http//civilprocedurelaw.cn/html/jcjd_1174_3024。访问时间:201514

[11] 11年前,龙宗智教授就曾在《相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题》一文中指出,“检察机关法律监督存在的上述问题严重影响了这一制度设立的意义背离了法律制度设置的效率性与效益性原则其内耗性与无效率性严重浪费了法律资源损害了法律制度的和谐统一性与其在民众中的公信力。”如果说,当时还因存在一定的“社会功用”还“相对合理”的话,那么时至11年后的今天,对于这一问题是到了重新审视的时候了。该文发表在《四川大学学报(哲学社会科学版)》2004年第2期。

[12]  最权威的意见,当属中共十八届全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”的表述了。

[13] 目前对民诉法第209条的解读有两种观点。一种观点认为,该条是为抗诉设置了“前置程序”。理由:从司法实践来看,检察机关的案件来源基本全部来源于当事人申诉,若把该条理解为检察机关“发现”案件线索的来源之一,第209条的立法目的将会落空。另外一种观点认为,从文义解释来看,该条不但未设置抗诉的前置程序,而且增加了抗诉案件的来源。笔者同意第一种观点。实际上,检察系统内部也是按照第一种观点执行的,其结果表现在检察机关办理的抗诉案件类型上,其来源无一不来自于当事人。因为按照《人民检察院民事诉讼监督规则(实行)》第九十六条的规定,检察人员出席再审法庭的任务是:“(一)宣读抗诉书;(二)对依职权调查的证据予以出示和说明”,如果离开当事人,那么,抗诉再审程序也就无法进行了。当事人就程序终结的掌控表现为,如果出现当事人的纠纷已经解决或者撤诉,法院应裁定终结诉讼。参见参见奚晓明主编,最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编着:《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》,人民法院出版社2012年版,第504页。

[14] 蔡虹:《民事抗诉制度的立法完善》,《人民检察》2011年第11期,第52页。

[15] []奥特马·尧厄尼希着:《民事诉讼法》,周翠译,法律出版社2003年版,第402–403页。

[16] 参见邵明:《现代民事再审原理论———兼论我国民事再审程序的完善》,《中国人民大学学报》2007 年第 6 期。

[17] 其实,从上文所提到的立法者关于再审程序修改背景、修改理由之阐述来看,也很容易得出这种结论。有学者,将中国目前的这种修法模式称之为“以法院经验为中心的修法模式”,详见徐卉:《〈民事诉讼法〉修订及争议》,中国法学网:http://www.iolaw.org.cn/showArticle.asp?id=3281,最后访问时间:2014-126-23

[18] 孙加瑞:《民事行政检察的审判化误区与检察化回归》,《国家检察官学院学报》2012年第3期。 

[19]  []罗斯科·庞德:《社会学法理学》,邓正来译,《法制与社会发展》2003年第5期。

[20] 澍:《司法生态:我国民事诉讼检察监督制度架构的逻辑取向——基于法律社会学的深描》,民诉法研究会2012年年会论文,中国民事程序法律网:http//civilprocedurelaw.cn/html/jcjd_1174_3024。访问时间:201514

[21] 参见孟建柱:《在全面推进依法治国中更好地肩负起实践者推动者的责任——学习贯彻党的十八届四中全会精神》,《求是》2014年第23期。

[22]  参见孙加瑞:《民事行政检察的审判化误区与检察化回归》,《国家检察官学院学报》2012 年第 3  

《检察监督的基本内容是查控违法》,《检察日报》,20110323

[23]  韩成军:《俄罗斯检察制度变迁对我国检察制度改革的启示》,《中州学刊》2011年第2期。

[24]  蒋惠岭:《论法官惩戒程序之司法性》,《法律适用》2003 年第 9 期(总第 210 期)。

[25] 参见徐静村 潘金贵:《法官惩戒制度研究——兼论我国司法弹劾制度的构建》

[26] 参见孙加瑞:《民事行政检察的审判化误区与检察化回归》,《国家检察官学院学报》2012 年第 3 期。

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